来源：原创 人气：772 发表时间：2026-07-10
2026 年 5 月 31 日，《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029 年）》正式下发；6 月 23 日，全国进一步深化国资国企改革动员部署视频会议召开。这标志着继国企改革三年行动、深化提升行动之后，新一轮国资国企改革全面启动。
核心结论：
基于公开政策信息、权威媒体解读、央企实践案例及国际对标研究，从改革核心逻辑与目标、四大核心改革主线、三阶段推进时序，以及国内外实践四个维度，对《方案》进行深度解读。与上一轮改革相比，本轮改革的核心逻辑发生了根本性转变——从规模扩张导向转向功能使命导向，从经济效益优先转向战略价值优先，从"管企业"向"管资本"深化。
报告核心发现如下：
一、改革核心逻辑与目标
本轮改革的核心逻辑发生了根本性范式转变。与前两轮改革相比，2026—2029年改革更加强调国有企业的功能使命属性，而非单纯的规模增长指标。国务院国资委主任张玉卓在2026年地方国资委负责人会议上明确指出，要"引导企业更加注重内在价值、长期价值，大力转变发展方式"，坚决摒弃规模扩张冲和短期行为。
这一转变的政策脉络清晰可见。2020—2022年国企改革三年行动的核心目标是"形成更加成熟定型的中国特色现代企业制度"，重在制度建设和机制完善；2023—2025年深化提升行动升级为"提高核心竞争力和增强核心功能"，开始强调功能价值；而2026—2029年新一轮改革则进一步聚焦于"增强核心功能、提升核心竞争力"，将服务国家战略、维护产业安全、科技创新作为首要使命。
从理论视角看，北京大学新结构经济学研究提出的"四维变量协同模型"为理解这一转变提供了深刻洞见。该模型指出，国有企业的使命功能经历了从"规模扩张"向"价值创造"、由"被动调控对象"向"政策执行主体"、从"工业化赶超"向"创新"的质变。这一理论框架揭示，国企改革是要素禀赋变迁、国家战略迭代、外部环境约束与制度变革四维变量协同作用的结果。
图 1：国资国企改革核心逻辑与目标——三重范式转换
核心逻辑：三重范式转换
第一重转换：定位升维
国企从"市场经济主体"全面升维为"国家战略支柱"
这意味着国企的核心使命不再是一般性的市场竞争，而是服务国家战略需求——解决"卡脖子"技术、保障产业链安全、支撑国防科工体系。
第二重转换：价值导向
从"规模扩张"转向"价值创造"
过去以资产总量、营收规模为考核重心，新方案明确转向以ROE（净资产收益率）、EVA（经济增加值）和市值管理为核心的价值创造导向体系。
第三重转换：监管升级
从"管资本为主"转向"穿透式监管"
构建覆盖各级子企业、境外资产的全链条智能化监管体系，解决"看不见、管不到"的历史难题。
二、为什么改？——三重外部压力倒逼
如果说前两轮改革是"让国企学会在市场中游泳"，那么第三轮改革的本质驱动力是什么？
答案指向同一个方向：本轮改革的根本驱动力是"外部环境的结构性变化"，而非国企内部问题的自然演进。
三重外部压力叠加
• 中美战略竞争——科技脱钩全面化
• 全球产业链重构——从效率优先到安全优先
• 新质生产力革命——AI/量子/生物三浪叠加
这三重压力同时叠加，使国企从"服务经济增长"的经济主体，被迫升维为"服务国家战略安全"的战略支柱。
内部三大未解问题
前两轮改革虽建立了制度框架，但三大深层问题仍未根本解决：
• "重规模、轻效率"——做大的冲动根深蒂固，ROE 中位数不足 10%
• "管得着、看不见"——管理层级 4-7 级，底层风险难以穿透
• "不敢投、不愿投"——容错机制缺失，任期制导致短期主义
图二：国资国企三轮改革演进对比（2020-2029）
如果不改，会怎样？——不是"要不要改"的问题，而是"不改就来不及了"。关键核心技术"卡脖子"、战新产业布局滞后、资本效率瓶颈三大系统性风险将在 2027 年前后集中爆发。
三、改什么？——六大主线全景解析
本轮改革的核心任务可概括为六大主线，每条主线都对应一个核心矛盾的破解。
图 3：国资国企改革六大核心主线
主线一：战略性重组——从"做大"到"做强做优"
央企数量已从 196 家压缩到 97 家，为什么还要继续重组？
前两轮重组是"做减法"：减少数量、压缩层级、剥离非主业。
本轮重组是"做乘法"：围绕产业链关键环节进行功能性整合。不是"为了做小而做小"，而是"为了做强而做专"。
■ 典型案例：中国电气装备集团
2021 年 9 月，中国西电与国家电网所属许继、平高、山东电工重组，组建千亿级电力装备新央企。重组首年即研制成功 127 项新产品，其中 54 项达到国际水平。董事长白忠泉探索"苹果+富士康"模式，研发和市场板块走"苹果"路线，生产制造板块走"富士康"路线，有效解决了差异化管理难题。
重组的三种形态：
• 横向整合——消除同质化竞争（如南北船合并）
• 纵向整合——打通产业链关键环节（如五矿入主盐湖）
• 专业化整合——提升效率（如中国动力收购中船柴油机）
预计 2026 年全年完成 10 组以上央企重组整合。
主线二：科技创新——从"跟随式"到"原创"
央企研发投入已突破 1.1 万亿/年，为什么还要强调"机制"而非"投入"？
投入是必要条件，但不是充分条件。如果不解决"容错纠错"和"中长期激励"两个机制问题，再多的投入也只能产生"论文和专利"，而不是"产业突破"。
• 2025 年央企研发投入：1.1 万亿元
• 研发投入强度：2.62%
• 新增两院院士：22 位（历史）
• 创新联合体：23 个
本轮改革提出"基础研究两步走"战略：
• 2026-2027 年：补短板
• 2028-2029 年：原创突破
核心痛点："容错纠错"机制能否真正落地？——什么样的失误可以免责？谁来认定？认定程序是什么？如果这些细则不出来，"容错纠错"就只是一句口号。
主线三：现代企业制度——从"建起来"到"用得好"
董事会建设已经推进了多年，为什么到 2029 年才要求"全面建立科学、理性、高效的董事会"？
因为前两轮改革的核心成就是"把董事会建起来"，但"建起来"不等于"用得好"。很多央企董事会存在"形式大于实质"的问题：外部董事独立性不足、董事会与经理层权责模糊、决策质量参差不齐。
到 2029 年全面建立"科学、理性、高效"的董事会，实质上是要求董事会从"合规摆设"真正转变为"战略决策主体"。"三个区分开来"原则的制度化落地，也是为董事会敢于决策、敢于担当提供制度保障：• 把因经验缺乏出现的失误与明知故犯区分开来• 把探索性试验与有规不依区分开来• 把推动改革的无意过失与谋取私利的故意行为区分开来
主线四：市场化机制——从"软约束"到"硬指标"
"一利五率+EVA"考核体系已经很全面了，为什么还要强调"激励"？
考核是"指挥棒"，激励是"发动机"。
EVA（经济增加值）的引入是考核逻辑的根本转变——从"利润总额"（规模）转向"扣除资本成本后的价值创造"（效率）。
• 2010 年央企 EVA：714 亿元
• 2022 年央企 EVA：9,420 亿元
• 12 年复合增长率：22.83%
但仅有考核没有激励，干部员工缺乏"为什么要做"的动力。因此方案同时强调中长期激励的全面扩展——股权激励、分红激励、超额利润分享三种工具组合覆盖核心骨干。
考核（压力）+ 激励（动力）= 市场化机制的双引擎
主线五：穿透式监管——从"管一层"到"管穿透"
数字化监管平台（技术手段）和终身问责制（制度手段）哪个更关键？
两者互为前提。
没有数字化监管平台，终身问责制无法落地——因为监管层无法获取底层子企业的实时数据。
但没有终身问责制，数字化监管平台只是"电子台账"——没有人会因为数据不真实而真正承担责任。
穿透式监管的本质是"技术赋能制度、制度约束行为"的双向闭环。
核心举措：
• 管理层级原则上压缩至 3-4 级以内
• 建立智能化穿透式监管系统
• 建立重大决策终身档案——无论调离、退休，一旦发现违规造成国资流失，坚决倒查责任
主线六：央地融合+全球化——从"各自为战"到"协同作战"
央地融合是"向内"（打通国内条块分割），全球化是"向外"（拓展国际市场空间）。两者都服务于"扩大国企战略影响范围"这一共同目标。
地方国企（不含金融企业）资产总额超 200 万亿元、数量超 8 万家——央企改革再成功，如果地方国企"按兵不动"，改革就只完成了"上半场"。
四、怎么改？——四年三阶段路线图
《方案》明确了2026—2029年改革的三阶段推进路线，形成了清晰的"时间表"和"路线图"。
|
阶段 |
时间 |
重点任务 |
|
开局攻坚年 |
2026年 |
全面启动改革，出台配套细则，推进重点领域突破 |
|
深化推进年 |
2027-2028年 |
系统推进各项改革任务，布局优化、创新能力显著提升 |
|
收官见效年 |
2029年 |
全面完成改革目标任务，形成运行高效的新格局 |
2026年作为开局攻坚年，核心任务是全面启动改革、出台配套细则、推进重点领域突破。央企88%营收集中目标启动实施，首批重组整合项目落地，分类考核体系开始试运行。5月以来，中国电气装备集团、中国铁建、中国海油等央企已率先召开深化改革工作会议，制定改革方案和工作台账。
为什么选择"四年三阶段"而非"一刀切"的改革节奏？
大型组织变革的失败率高达 70%，重要的失败原因是"节奏失当"——要么太快导致组织无法消化，要么太慢导致改革动力耗尽。
2026 年 · 开局攻坚年
建框架、定规则（制度层面）
• 各央企完成"三张清单"编制（任务/责任/时限）
• "一企一策"分类考核方案出台
• 主责主业核定完成
• 首批战略性重组启动（10 组以上）
• EVA/ROE 新考核体系全面切换
2027-2028 年 · 深化推进年
推落地、见成效（执行层面）
• 战略性重组第一阶段完成，央企数量压缩至约 85 家
• 中长期激励覆盖核心科技人才（50%+）
• 穿透式监管平台核心功能上线
• 20 个核心战略行业资产归集完成
• 央企 88%以上营收集中到 20 个重点行业
2029 年 · 收官见效年
固成果、再升级（成效层面）
• 中国特色现代企业制度"成熟定型"
• 研发强度≥3.5%，基础研究占比翻倍
• 穿透式监管实现"四全穿透"
• 国有资本布局结构国际先进水平
• 全面总结,衔接下一轮改革
图 4：2026-2029 国资国企改革推进时序与里程碑
"三张清单"制度是改革落地的关键抓手：任务清单（做什么）、责任清单（谁来做）、时限清单（何时完成）。没有"三张清单"，改革方案只是"墙上挂挂"的愿景。
五、谁能改好？——国内外标杆案例
图 5：国资国企改革实践案例
国内标杆：五大经典案例
■宝武集团：战略性重组的标杆
2016 年宝钢与武钢联合重组以来，通过"一总部多基地平台化运营"模式，先后整合重钢、马钢、太钢、中钢、昆钢等。2023 年粗钢产量达 1.3 亿吨，位居全球第一。铁矿石库存周转天数从 40 天降至 32.2 天。2022 年正式转为国有资本投资公司。
■华润集团：多元化管控的典范
秉承"集团多元化、利润中心专业化"理念，综合运用战略配售、跟投、限制性股票和超额利润分享等多种激励方式。净利润超 500 亿元，资产证券化率达 88%，2021 年底总市值近 1.1 万亿港元。
■中国建材：管资本模式的探索
改变"红头文件"行政管理方式，主要通过派出股权董事管好资本，将计划内主业投资、经理层成员选聘等职权授予相对控股企业的董事会。拥有 14 家上市公司，7 项业务规模居世界第一。
■ 国投集团：混改+科创投资的标杆
474 家并表企业中混改企业占比 68%，资产总额占比 70%。2021 年利润总额 461亿元（同比+108%）。累计投资 600 多家打破技术壁垒的企业，其中 63 个项目在科创板上市。
国际对标：三大模式启示
■新坡淡马锡：政企分开的标杆
成立于 1974 年，政府全资控股但不干预运营。成立近 50 年年均净资产收益率超过18%，投资组合净值超3800 亿新元。核心经验：政企分离"一臂之距"、做实董事会（独立董事占多数）、以盈利为导向的资本运作。
■ 法国 EDF：国有化是工具而非目的
2005 年上市，2022 年能源危机后法国政府以 97 亿欧元全面国有化。启示：国有化、上市本质上是工具手段，当外部环境变化、目标调整时，工具也要相应变化。能源安全是核心目标，国有控股是有力保障。
■挪威 GPFG：主权基金的运作智慧
全球主权财富基金，管理规模约 1.2 万亿美元，过去 20 年年均名义回报率达10%。核心经验：三层管理架构、高比例股权投资（70%）、多元化资产布局、透明的治理与问责机制。
六、风险与挑战——三大核心风险
⚠️ 三大连锁风险场景
1. "容错塌方"风险：容错机制落地失败→创新停滞→全系统改革降级。如果科研人员"不做不错"心态固化，1.5 万亿研发投入可能只产出论文。
2. "利益塌方"风险：央地融合利益分配无法达成→地方整合全面停滞。税收归属、干部安排、就业保障三重博弈，可能导致 50 组地方专业化整合目标滞后。
3. "政治势能衰减"风险：四年间宏观注意力转移→改革沦为"软任务"。如果 2027-2028年出现重大宏观冲击，国企改革可能从"头号议题"降级。
的风险不是"改革内容本身"（六大主线的方向全对），而是"执行层面"——各地各企业对政策的理解能力和执行力参差不齐，历史上国企改革多次出现"上热下冷"现象。
七、央企行动指南——五大要点
央企应将本轮改革视为"战略升级"而非"任务清单"，从"被动执行"转为"主动"。
• 抢抓开局——"快"：先行先试，抢占主动
• 聚焦主业——"专"：做减法更需勇气
• 创新驱动——"深"：投入与机制并重
• 完善治理——"实"：制度建设不能走过场
• 防范风险——"稳"：守住风险底线
核心建议：不做"被整合者"，争做"整合者"；深刻理解"功能使命"导向，从"利润化"转向"国家战略价值化"。
八、终局思考：2029 之后会怎样？
如果改革成功，2029 年后的国企与现在的不同是什么？
三种根本性变化：
• DNA 转变：从"市场主体"转变为"国家战略服务者"——利润不再是目标
• 管理方式转变：从"行政式管控"转变为"数据化治理"——穿透式监管使管理层从"审批者"变为"生态运营者"
• 竞争逻辑转变：从"国内市场内卷"转变为"全球竞争力构建"——对标世界一流不是口号而是标配
赢家：能够快速领悟改革逻辑、主动调整战略的央企——它们将在本轮改革中获得"制度红利"，强者恒强。
挑战者：习惯于"等政策、靠上级、要资源"的央企——当 EVA 考核和穿透式监管全面落地后，"混日子"的空间将大幅压缩。
下一轮改革的起点预测：2029 年之后，国企改革的重点将从"内部治理"转向"外部关系"——竞争中性、全球竞争力、中国标准输出。改革从"练内功"进入"闯世界"阶段。
本轮改革的深远意义：
它不仅是对国有企业的又一次改革深化，
更是对国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。
在百年未有之大变局下，
国有企业作为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，
其改革成效将直接影响国家经济安全、产业安全和科技安全。
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